Son varios los aniversarios redondos de algunos de los hitos que han marcado a la Unión Europea en su recorrido para intentar poner en relieve que el ‘proyecto europeo’ no es solamente un proyecto de mercado, sino un proyecto político. De este modo, este año se han cumplido 70 años de la famosa Declaración de Schuman, que marcó al ‘código genético’ de la Unión. También se han celebrado 70 años desde la adaptación del Convenio para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, que tuvo el fin de crear una unión más estrecha entre los Estados en torno a unos valores comunes. No obstante, no fue hasta hace solamente 20 años cuando el Derecho Comunitario adquiere competencias para adoptar normas en materia de inmigración, gracias a la entrada en vigor del Tratado de Ámsterdam. En octubre de ese mismo año, se firmó el Consejo Europeo de Tampere poniendo en marcha una política europea de inmigración y asilo. 

Hoy más que nunca, ante la crisis sanitaria en la que nos encontramos, las nociones referentes a la dimensión humana – Derechos Humanos, solidaridad – vuelven al primer plano en una variedad de cuestiones delicadas. Se está poniendo a prueba el concepto de la “solidaridad de hecho” de Schuman, aunque no sólo en lo que concierne la solidaridad intracomunitaria, sino también en cara a cómo la Unión casa seguridad sanitaria y ayuda humanitaria en sus fronteras. Resulta evidente que la crisis de la COVID-19 va a volver a redefinir el enfoque en materia de inmigración y asilo. Es importante no perder de vista que la crisis de la COVID-19 no debería justificar la “excepción” en esta materia, que ha llegado de nuevo a un punto álgido. En el fondo de esto está la cuestión de hacia dónde se está desarrollando la UE: Si hacia la tan citada “fortaleza europea” o bien hacia un “espacio de libertad”– conceptos que reflejan dos extremos de la política europea de migración.

Entonces, ¿En qué medida el enfoque estratégico en materia de políticas de migración de la UE ha evolucionado a fin de garantizar la seguridad personal de nacionales de terceros países?

 

La evolución del discurso político en materia de inmigración y asilo desde 1999

Las medidas tomadas a nivel europeo en materia de migración se pueden resumir a grandes rasgos en torno a cuatro bloques orientativos: Primero, las conclusiones de Tampere con su base legislativa del Tratado de Ámsterdam; segundo, el Enfoque Global de Migraciones (‘GAM’ por sus siglas en inglés); tercero, el Enfoque Global de Migraciones y Movilidad (‘GAMM’) y por último, el cambio de rumbo adoptado por la Comisión tras la crisis migratoria.

 

1. Las Conclusiones del Consejo Extraordinario de Tampere

Es necesario entender la extensión de las conclusiones de Tampere, y sus implicaciones, ya que los pilares en los que se basan estas conclusiones siguen siendo – o deberían seguir siendo – pertinentes hoy en día para la armonización de cuestiones de política migratoria. Con el fin de concretizar el contenido de un marco jurídico para el desarrollo de una política común de asilo y migración de la UE, los Jefes de Estado y de Gobierno europeos elaboraron un ambicioso programa en su reunión en la cumbre de Tampere (Finlandia) en 1999. En esta cumbre, se expresó el apoyo a la Convención de Ginebra sobre los Refugiados y otras declaraciones de derechos humanos y se aseguró que todas las medidas que se adoptaran se medirían en función de ellas. En definitiva, el programa de Tampere contenía disposiciones de política de asilo en tres ámbitos clave: 

Primero, se apelaba a la necesidad de un enfoque global en la cooperación con los países de origen y tránsito a fin de combatir las causas de la huida y la emigración, previniendo conflictos, apoyando las estructuras democráticas y garantizar el respeto de los derechos humanos, y reducir así la inmigración en la UE a medio y largo plazo. 

Segundo, el Consejo Europeo de Tampere reafirmó el derecho fundamental de asilo e inició un proceso para crear un sistema común de asilo (SECA) basado en la Convención de Ginebra

Tercero, reforzó la necesidad de una gestión eficaz de los flujos migratorios. Entre ellas figuraban campañas de información en los países de origen y tránsito sobre la entrada legal y la cooperación con esos países, incluida la elaboración de programas de retorno. También incluían medidas para combatir el «contrabando de migrantes» y la inmigración irregular, así como el desarrollo ulterior de la política de visados y la intensificación de la cooperación entre las autoridades de control fronterizo de los Estados de la Unión Europea y los países fronterizos. 

 

2. El Enfoque Global de la Migración (GAM)    

El objetivo del Enfoque Global de la Migración del 2005 era presentar una estrategia integral para abordar en particular la migración irregular y la trata de personas, y a su vez fomentar cooperación con terceros países (de origen y tránsito), tal como ya propuso Tampere años atrás. La creciente vinculación de la gestión de la migración con las políticas de desarrollo centró las actividades en las regiones en las cuales había mayores “factores de empuje”- mayormente países africanos- con el fin de aliviar la presión migratoria de las regiones en cuestión. Con la GAM también se impulsó la cooperación con los organismos de la UE pertinentes en esta materia: Por un lado, Europol con respecto a la estrategia de lucha contra la trata de personas y por otro lado Frontex en lo que respecta la gestión de las fronteras. 

 

3. El Enfoque Global de la Migración y la Movilidad (GAMM) 

Cinco años después de la aplicación del Enfoque Global de la Migración, la Comisión presentó una estrategia revisada con el componente añadido de la “movilidad”. Con ello, la Comisión señaló su intención de gestionar mejor la circulación de nacionales de terceros países con estancias en la UE de períodos de corta duración (tales como estudiantes, miembros de familia o empresarios). Al igual que el GAM, el GAMM hizo hincapié en el nexo de la migración y el desarrollo. No obstante, la afirmación de la Comunicación sobre la migración de mayo de 2011, alegando que “la migración a Europa es una elección más que una necesidad”, da por entender que aquí se rompe con Tampere. Sin embargo, se dió más importancia a la protección de los refugiados, promoviendo mecanismos de protección internacional en terceros países, y a la dimensión externa del asilo que en el anterior Enfoque Global. 

 

4. La “Agenda Europea de Migración”: Comunicaciones de 2016 de la Comisión al Parlamento y al Consejo  

En 2015 y 2016, en respuesta al punto álgido de la llamada “crisis de los refugiados”, la Comisión presentó varias comunicaciones en 2016, también en particular en lo que concierne la crisis del mediterráneo (véase ACNUR, 2017) en donde se propone una nueva “Agenda Europea de Migración” COM(2015) 240 final. En una de estas comunicaciones, la Comisión habla de “reforzar radicalmente el sistema de migración de la UE” y de “flujos caóticos e irregulares” (COM(2016) 85 final). En un comunicado, también se reivindica la importancia de abordar el reto inmediato de restablecer el orden en la ruta del Mediterráneo Oriental y los Balcanes Occidentales” (COM(2016) 197 final) y se intensifica entre otras cosas la cooperación con Terceros países.

Un ejemplo de este anunciado cambio de enfoque se refleja en el reglamento 1624/2016, el cual proporciona más competencias a la agencia Frontex, convirtiéndola en la Agencia Europea de la Guardia de Fronteras y Costas, además de asumir una mayor responsabilidad en la lucha contra la delincuencia transfronteriza. Su aprobación en tiempo record en plena crisis migratoria muestra a su vez la tendencia de los Estados miembros de ser más proclives a decidir en materia política de seguridad fronteriza y control de inmigración irregular, mientras que la cesión de competencias nacionales a la Unión en materia de política migratoria, al tocar más el núcleo duro de la soberanía nacional, siguen siendo ámbito de discusión. Es evidente que una de las razones por las cuales se dificulta llegar a una política de migración uniforme en materia de migración legal son los diferentes intereses de los distintos Estados miembros. 

 

La externalización de fronteras de la UE:

Las relaciones entre la UE y países de origen y tránsito se han ido agudizando desde entonces: la cooperación necesaria con los países de origen y tránsito han pasado al segundo plano, salvo lo que respecta el control fronterizo. Asegurar las fronteras exteriores de la UE y gestionar los flujos migratorios se ha convertido en la insignia de la mayor parte del entramado europeo en materia de migración. Este enfoque “excesivo” en el control de fronteras es una de las disrupciones primarias de los principios de Tampere, a su vez limitando el desarrollo de una política europea de inmigración y asilo. 

La UE y sus Estados miembros están llevando a cabo compromisos con terceros países principalmente africanos para externalizar el control de su frontera sur. La concreción de este enfoque se ha visto reflejado en acuerdos como el de la UE con Turquía en 2016, donde se externalizaron responsabilidades de la UE en materia de inmigración. También se ha visto traducida en la externalización del control migratorio, implicando a los gobiernos de tránsito y de origen bajo el paraguas de la “lucha contra los traficantes”, como ha sido el caso en Nigeria, Senegal, Mali, Etiopía y el Níger. Estos acuerdos siguen el paradigma de que es más fácil evitar que lleguen que devolverlos una vez estén en el territorio de la Unión. Es por ello que desde 2016, la UE ha gastado más en el fondo interno de seguridad que en el fondo de asilo, migración e integración, destinado, entre otras cosas, a apoyar la migración legal a los Estados de la UE. 

El nuevo Pacto sobre Migración y Asilo, presentado en septiembre de este año, no abandona esta postura respecto a la protección de las fronteras y el enfoque en combatir la migración irregular, pero sí pone un énfasis en la obligatoriedad de cumplir con el principio de solidaridad entre los Estados miembros. Quizás esto lo podamos ver como un primer paso para volver a las raíces de Tampere.

 

Conclusiones

Por tanto, de momento, en el centro de los esfuerzos en materia de inmigración y asilo no parece residir en primer lugar la seguridad de las personas migrantes nacionales de terceros países. En los últimos años, la UE, o por lo menos sus organismos intergubernamentales, ha venido pidiendo un control más estricto de la gestión de las corrientes migratorias. Del anterior análisis se puede concluir que las materias están siendo perseguidas a diferentes velocidades: Se observa una “comunitarización” avanzada en materia de migración sobre todo en los ámbitos del control de las fronteras y la política de asilo, que, sin embargo, se ocupan principalmente de la restricción de la inmigración. Por el contrario, el debate sobre las posibilidades de la inmigración legal y la política de integración avanza con bastante lentitud

Queda por ver si el nuevo Pacto sobre Migración y Asilo logra encontrar el sensible balance entre los sin duda necesarios controles de seguridad y la facilitación de vías legales de inmigración para los solicitantes de protección internacional. Sin embargo, no se debe perder de vista que el objetivo debería ser volver a las raíces de Tampere– sobre todo en cara a las lecciones que nos está dando la actual crisis de la COVID-19, la cual este año, con la tragedia del campo de Moria, ya nos ha demostrado a qué nivel es capaz de agudizar problemas subyacentes.

 

Autora: Victoria Krah Ripoll

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